论民族教育投资不足的成因及其对策

李忠斌

 

摘要  民族教育的发展离不开投资,文章对民族教育投资概念进行了界定,分析了民族教育投资不足的原因,提出了相应的对策措施。

关键词  教育发展;民族教育投资;原因分析;思路对策

作者  李忠斌,博士,教授,男,19655月生,土家族,湖北利川人,中南民族大学经济学院,中南民族大学中国少数民族经济研究所所长,研究方向:民族经济学、科技进步与区域发展。

 

一、民族教育投资概念的界定

民族教育投资这个概念目前没有一个统一的界定,通常把它说成“民族教育经费”、“民族教育财政”或“民族教育投入”,因此没有现成的界定可供借鉴。我个人认为,所谓民族教育投资,就是根据民族教育发展的要求,根据国家经济社会发展的需要,在提高少数民族人口综合素质,积累人力资本,发展民族经济的预期下,国家、社会团体及其他各类经济主体和个人对发展民族教育事业的资本投入活动。这一概念尚需学术界进一步深化,达成共识。对此作如下补充:

(1)民族教育的发展离不开资本支持,对各种投入要素有着强烈的需求,对民族教育各种形式的投入(物质资本、货币、人力资本等)都是一种投资行为。

(2)民族教育投资和其他投资行为一样,都以获得收益或回报为预期,没有这种预期,人们的投资行为就会受到抑制,也就没有了投资民族教育的冲动。

(3)民族教育投资的最终目的是为民族经济发展积累人力资本,因此必须考虑到民族教育投资的效率,避免产生效率损失和无谓损失。

(4)民族教育投资的主体是多元的,在各个时期各投资主体投入的资本量具有差异性,但必须强调的是,在基础教育阶段,政府必须成为民族教育投资的主体。高中及其以后的教育阶段,政府投资应适当缩减,鼓励其他主体加大投资比例,并享受投资民族教育带来的合理收益。

 

二、民族教育投资不足的成因分析

1.投资不足的累积效应

循环累积因果理论是由瑞典著名经济学家冈纳•缪尔达尔(Gunnar Myrdal)于1957年出版的《经济理论和不发达地区》一书中首先提出的。该理论说明了经济发达地区优先发展对其他落后地区的促进作用和不利影响,并相应提出了既能发挥发达地区带头作用,又能刺激落后地区发展,最终达到缩小发达与落后地区之间差距的若干政策主张。他认为,“市场力作用的固有趋势是产生区域之间的不平等,而且国家越贫穷则这种趋势越明显。这是自由放任条件下经济发展过程中的重要规律。”一旦某些区域由于初始优势而超前于个别的区域发展,在既得优势的基础上会继续超前发展,即发展快的地区发展更快,发展慢的地区发展更慢,这就是所谓的累积循环因果原理(Cumulative Circle and Causation)。这一累积循环因果的经济发展过程导致形成“地理上的二元经济”结构(Geographical Dual Economy),逐步扩大地区间的经济差距,不仅阻碍落后地区的发展,而且还可能使整个经济增长放慢。

他提出的区域经济发展政策主张为:在经济发展初期,政府应当采用不平衡发展战略,优先发展有较强增长势头的地区,求得较好的投资效率和较快的增长速度,通过这类地区的扩散效应来带动其他地区的发展。当经济发展到一定水平时,要防止累积性循环因果造成的贫富差距无限制扩大,政府应主动制定一系列特殊政策来刺激落后地区的发展,以缩小地区间差距。

(1)民族自治地方经济落后,财政困难

根据中国社科院西部发展研究中心提供的数据,2000----2004年,西部12省区市GRP(地区生产总值)增长速度比东部11省市低12.3个百分点,比各地区平均水平低7.3个百分点。种种不平衡的增长格局,势必导致全国经济总量进一步向东部沿海发达地区集中,西部欠发达地区所占比重将趋于下降,东西部地区间发展差距进一步拉大。1999 年,西部12省区市实现地区生产总值占全国总额的比重为 17.5%2004 年降为16.9%,比1999年降低了0.6个百分点,比1995年降低了1.3个百分点 。从人均GRP相对差距来看,自九五时期以来,西部地区与其他地区之间的差距一直在趋于扩大。2003年,西部与东部地区间人均GRP相对差距为 61.8%,与各地区平均水平之间的相对差距为41.1%,分别比1999年扩大1.9个百分点。[]

民族自治地方人口占全国比例在逐渐增长,但民族自治地方GDP占全国的比重有所下降(见表1)。也就是说,民族自治地方与全国的发展差距在拉大。[②]

1:民族自治地方GDP占全国比重比较

 

1995

2000

2002

2003

民族自治地方人口占全国比例%

13.25

13.27

13.27

13.32

民族自治地方 GDP占全国比例%

8.52

7.70

7.64

7.69

资料来源:根据《中国统计年鉴2002\2003\2004\2005》整理,国家统计局编,中国统计出版社。

在这样的经济状况下,民族地区要想拿出很多钱来投资教育事业是很困难的,各级政府即使希望加大教育投资力度,往往是心有余而力不足。从这个意义上说,民族地区教育投资少有其客观的原因,而这种原因也并非一朝一夕形成的,而是民族地区经济长期落后累积的结果。

我们再从西部(民族自治地方)人均GDP来看,与全国的差距逐步拉大。

2003年与1999年相比,西部地区人均国内生产总值由相当于东部地区的40.1%下降到37.6%;地方财政收入占全国比重由18.4%下降到16.7%;全社会消费品零售总额占全国的比重由16.8%下降到16.3%;利用外资占全国的比重由4.6%下降到3.3%;城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别由相当于全国平均水平的92.8%和75.2%下降到86.7%和74.9%。 []

2001年,全国人均GDP7600元,东部11省市人均GDP达到12460元,西部12省市人均GDP只有5135元(见表2),民族自治地方人均国内生产总值4977元。从消费能力看,东部地区人均社会消费品零售总额为3786元,西部地区仅有1482元。在西部地区,适龄儿童入学率、人均预期寿命等指标也大大落后于东部地区。[④]2003年,民族自治地方人均GDP与全国的差距从1994年的1433元扩大到4651元。

2:西部12个省()区人均GDP与全国平均水平的比较(元/人)

 

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

内蒙古

3639

4259

4691

5068

5350

5872

6463

7241

8975

11305

广西

3304

4081

4356

4076

4148

4319

4668

5099

5969

7196

重庆

 --

 --

4452

4684

4826

5157

5654

6347

7209

9608

四川

3081

3763

4029

4339

4452

4784

5250

5766

6418

8113

贵州

1853

2093

2215

2342

2475

2662

2895

3153

3603

4215

云南

3044

3715

4042

4355

4452

4637

4866

5179

5662

6733

西藏

2392

2732

3194

3716

4262

4559

5307

6093

6871

7779

陕西

2843

3313

3707

3834

4101

4549

5024

5523

6480

7757

甘肃

2288

2901

3137

3456

3668

3838

4163

4493

5022

5970

青海

3430

3748

4066

4367

4662

5087

5735

6426

7277

8606

宁夏

3328

3731

4025

4270

4473

4839

5340

5804

6691

7880

新疆

4819

5167

5904

6229

6470

7470

7913

8382

9700

11199

全国平均

4854

5576

6054

6308

6551

7086

7651

8214

9101

10561

资料来源:根据《中国统计年鉴2005》整理,国家统计局编,中国统计出版社20059月版。

 

以上我们所列举的数据还只能说明问题的一个方面。如果我们从民族地区财政收支的情况来看,投资不足的问题就更加明显。

1995--2003年,民族自治地方财政收支差额逐年增大,财政自给率逐渐减小。2003年,全国民族自治地方财政收入673.97亿元,支出2109.3亿元,财政赤字1435.34亿元,财政自给率仅为31.95%(见表3)。

3:民族自治地方财政收支情况(亿元)

 

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

收入

248.13

313.01

355.66

399.31

437.18

475.54

544.92

594.66

673.97

支出

595.12

720.15

774.97

868.54

1003.77

1172.90

1608.6

1926.5

2109.3

收支差额

-346.99

-407.14

-419.31

-469.23

-566.59

-697.36

-1063.68

-1331.84

-1435.34

财政自给率%

41.69

43.46

45.89

45.97

43.55

40.54

33.87

30.87

31.95

资料来源:根据《中国民族统计年鉴2004》整理,国家民务、国家统计局编,民族出版社200412月版。

 

从上表我们可以清楚地看到,民族地区基本都是赤字财政,财政收入保人头费都困难,教师工资是一拖再拖。尽管现在教师工资都规定从县级财政直接列支,有了基本的保证,但教师收入水平却难以提高。由于财政入不敷出,寅吃卯粮,哪有钱投入到教育?

(2)民族地区贫困面大,群众收入低,支撑教育的能力很弱

我国少数民族地区大都地处“老少边山穷地区”,发展经济的条件很差,一直处于相对滞后和落后的地位。经济基础薄弱,发展经济的条件恶劣,区位劣势突出,家族收入十分有限且不稳定,贫困人口占有相当的比例,贫困发生率高。由于受到家族收入的约束,对教育需求能力不足,缺乏教育需求的物质基础。有的家族由于没钱送孩子读书,孩子一直跨不进学校的大门;有的家族由于收入不济,让孩子中途辍学,回家种地;有的家族由于供养孩子读书陷入更加贫困的境地,甚至是从解决温饱又重新回到贫困。正因为家族收入有限,民族地区农村中小学的辍学一直处于较高水平,尤其是到了初中后,很多学生弃学打工。

据不完全统计,目前我国少数民族地区贫困人口约占我国农村贫困人口的50%以上。这些贫困人口又主要集中在341个少数民族贫困县,占少数民族地区总人口的18.5%,少数民族贫困县平均集中了11.67万贫困人口。汉族地区贫困人口也主要集中分布在国家级贫困县,但县均8.3万贫困人口,只占汉族地区总人口的2.7%。

2003年底,我国还剩下未解决温饱的贫困人口2900万,少数民族地区有1304万人,占45%。2004年,在全国尚未解决温饱的2610万贫困人口中,少数民族就有 1246万人,占47%;贫困发生率为 7.8%,高出全国 5个百分点。

    2.非均衡发展的直接影响

改革开放以来,我国经济走的是非均衡发展之路,东部地区在政策、金融、人才等支持下获得了飞速的发展,中西部广大地区一直处于“慢牛”状态,形成“东强西弱”的经济格局。这种非均衡发展的结果,形成了地缘上的二元经济结构,东西差距越拉越大,目前还没有收敛的迹象。由地缘上的二元经济结构带来的直接后果也表现为教育发展的“二元结构”,即东部地区发达教育与西部民族地区落后教育并存。

从表面上看,这种教育“二元结构”是东西部经济实力的体现,但我们要弄清一点,东部经济的发展首先靠的是国家倾斜的政策,也离不开国家大规模的资金投入,从某种意义上说是西部以落后为代价为东部经济的发展做出了奉献。经过长时间的积累,东部获得了经济、社会、教育、文化等多方面的飞速发展,奠定强大的物质技术基础,在教育上同样获得了超常规的发展。我们只要从东西部各层次的办学规模、办学条件、办学质量上就可以明显地体会到。东部地区的孩子坐在宽敞明亮的教室上课,使用现代化的教学手段,而西部地区的孩子仍旧坐在破烂的危房里上课,不要说现代化的教学设备,就是买粉笔都要精打细算,套用“东部学校像欧洲,西部学校像非洲”甚为贴切。

东西部教育存在的“二元结构”,归根结蒂在于教育投资的差异,这种投资差异使得学校的物质基础差异悬殊,使得西部民族地区教育长期停滞不前,在升学、就业、收入等各方面的影响下,人们对教育的消费热情快速下降,读书不如打工的意识抬头,基础教育面临威胁,其他层次的教育迅速滑坡,最终导致教育落后――生源流失――读不起书――师资落后――教育质量不高――教育回报率低――教学条件难以改善――教师流失――学生辍学――教育继续落后的局面。在这个链条上,缺少的最基本的杠杆就是资金杠杆,教育投入不足是最主要的原因。

3.对教育作用认识的错位

教育的重要性是谁都清楚的,因而我国各民族都有重视教育的传统。但随着时代的变化,特别是在市场经济大潮的冲击下,一部分人的观念产生了动摇,一段时期甚至出现读书无用的误导,部分家庭不愿意送孩子读书,民族地区尤甚。

有的地方政府的决策者们,始终不愿拿出钱来办教育,认为财政尚很困难,哪里有钱?甚至认为教育是花钱的行业,只有投入没有产出,更不用说创造效益来发工资了。于是教育投资是挤了又挤,要不干脆连教师的工资也不发了,可楼堂馆所的“效益产业”却是红红火火,有钱要盖,没有钱借钱也要盖。等他们有了钱情形又如何呢?投资教育还是没有钱,因为还要购置高档小轿车、建高档办公楼,还有好多的地方需要投资。

一些群众读书无用的观念根深蒂固,认为读书有什么用,能当饭吃能当衣穿?读完书还得回来种地,不如就在家里干活,还可以多个劳力。笔者在湘西永顺的调查中,就遇到一位六年级学生的家长,该家长要求学习优异、很有升学希望的孩子退学,其理由是:他家祖祖辈辈吃农民饭,考学要靠关系,他的儿子哪里能够同别人比?老师一再挽留,学生在家长和老师的两种态度下,一去一来,又一来一去,思想波动很大,结果考试成绩平平,未能上重点中学,应了家长的话。老师只好痛心地说,该学生被他家长葬送了。

看起来出现这样的认识很偶然,是受外界因素干扰的结果。其实不然,究其原因是人们没有摆正教育投资与物质投资的关系,只重眼前利益而放弃了长远利益,在干部考察体系不健全的情况下,干部的政绩主要体现在GDP的增长而非培养了多少人,这实则是政府办教育的一大悖论。家庭对教育从重视到漠视,根本的原因在于教育的收益不明显,一些人上了学可仍然从事简单的劳动,无法获得预期的收入,对家庭经济贡献不大,而外出打工、经商则有立竿见影的效果。在上学和打工的选择上,很多人便选择打工。

当然这里还有一个原因需要提及,由于广大的民族地区生产方式落后,要想获得基本的生存资料需要付出更多的劳动,需要更多的劳动力参与。于是部分家庭在孩子能从事简单的体力劳动时便让他们辍学回家,帮家里干一些简单的农活。这种现象是受经济能力制约的结果,如果经济条件得不到改善,生产方式得不到转变,这种状况还会持续。所以,加快经济发展,加大教育投入是改变这种状况的必然选择,使这部分家庭从循环落后的怪圈中尽快跳出来,让他们成为支持民族教育发展的坚强力量。

4.传统文化的部分消解

每个民族都有自己的传统文化,传统文化对一个民族成员的影响力是巨大的。传统文化在现代生活、特别是技术进步中有两个突出效应:正效应和负效应。

优秀的民族传统文化具有极大的正效应。第一,优秀民族文化有利于民族创造力的发挥。第二,优秀民族文化有利于教育发展和人才培养,为科技进步打下了基础。第三,优秀民族文化形成对科技进步的包容力:对外来文化的吸收能力和对创造过程中失败的宽容。第四,优秀民族文化与科技进步的协同作用明显。[]

落后的民族文化也有不适应社会发展的一面,表现出较大的负效应。一是自给自足,万事不求人,害怕与外界交往。由于害怕与外界交往,先进生产技术、生产工具便缺乏传播之途径。二是轻视文化,冷落教育。不少家长认为,送孩子读书既要花钱,又失去了劳动力,是赔本买卖。三是轻视技艺。在有的民族地区,本民族的艺人和外地的艺人都是被人瞧不起的,认为那人是没有种田的本事才落到这个地步的。四是苟富即安,安贫认命,缺乏创业的冲动和探索精神,更缺乏竞争意识。

由于受落后传统文化的消极影响,部分消解了人们投资教育、接受教育的良好动机,民族教育起落不定,始终没有形成沿着人口数量增长而构成的线性轨迹。

 

三、进一步加大民族教育投资的思路

1.认真贯彻各级党委、政府《关于进一步加强农村教育工作的决定》,落实“以县为主”的基础教育管理体制,继续把“普九”工作列入县市政府的年度工作管理目标,明确政府保障义务教育投入的责任。

2.要严格按照《教育法》的要求,确保教育经费主渠道的畅通,切实落实教育经费的“三个增长”。依法落实教育经费的“两个比例”、“三个增长”,保证财政支出总额中教育经费每年增加,对教师工资和各项政策性津贴补贴足额预算不留缺口,按标准安排学校公用经费,将农村教育负债纳入政府消赤减债的整体规划。

3中央财政每年拨给民族教育的专项补助费、“贫困地区义务教育工程”专项资金及世界银行贷款等各项经费,要严格按照有关要求,专项下拨,专款专用,严禁截留挪用。

4.国家拨给民族地区包干经费中的“三项”补助经费(民族地区机动金、边境地区事业建设补助费、不发达地区发展基金),各省区要增加用于发展民族教育的比例,在可能的情况下,一定时期内集中用于教育投入。

5.尚未设立民族教育专项资金的民族自治地方(自治区、自治州、自治县)要依法尽快设立,以弥补民族贫困地区义务教育经费的不足。

6.国家可考虑设立民族教育专项低息贷款,由各级财政担保,用于民族地区的中小学基本建设,若干年后再由地方财政予以偿还。

7.发行“民族教育彩票”,建立民族教育投资补偿机制。可考虑发行全国联网的民族教育彩票,其收入用于西部及民族地区发展基础教育,以此作为民族教育投入的补充。

8建立政府主导、市场调节的职教发展机制,打破部门、行业、所有制和行政区划界限,合理调整学校布局和专业布点,科学配置职业教育资源。建设县级职业教育中心,形成县、乡、村三级职业教育(成人教育)培训和实用技术推广网络,大力开展职业技术培训。

9要坚持实事求是、因地制宜的原则,调整民族教育结构,最大限度地挖掘教育的内部潜力,提高教育投入的质量和效益。进一步优化教育发展环境,建立对县级政府教育工作督导评估的制度,制止针对学校的乱收费、乱摊派、乱罚款。

10.要进一步加大财政转移支付力度,在确保82指标落实的前提下,建议设立“民族教育发展补偿基金”,由享受民族教育投资带来收益的地区或单位拿出一定比例的收益设立这一基金,由国家职能部门专项管理,按实施项目的方式来运作,当前可考虑将该基金投入到民族地区学校的远程教育项目。这种民族教育投资补偿机制的建立不仅是必要的,也是可行的,符合市场经济的基本规则。

 

参考文献:



[]张悦,综述:中国的崛起与西部的跳跃,瞭望东方周刊,20060311

[]雷振扬教授、李俊杰副教授对本文数据有诸多贡献,这里的几个表格是他们在完成国家民委民族地区发展报告中搜集整理而成的,对他们的辛勤劳动深表谢意。

[③]陈墨:《东西部差距拉大 西部开发水平需全面提升》,《中国经济时报》,200539

[④]王骏:《与欠发达地区共同迈进小康》,《光明日报》,200329

[] 李忠斌,论科技进步与民族文化资源开发--以土家族为例[J],民族研究,20023)。

Origin and Its Countermeasure is Insufficient Which by the Education for Nationalities Investment

Li Zhongbin

 

Abstract : The education for nationalities development could not leave the investment, the article has carried on the limits to the education for nationalities investment concept, has analyzed the reason which the education for nationalities investment was insufficient, proposed the corresponding countermeasure measure.

Key words: Education development; Education for nationalities investmentReason analysisMentality countermeasure.

Li Zhongbin: Prof, College of Economy, South-central University for Nationalities, Hubei, Wuhan 430074.