特殊扶贫开发政策助推少数民族脱贫致富:30年改革回顾[1]

李忠斌  陈全功[2]

(中南民族大学经济学院  湖北 武汉 430074

 

摘要:改革开放以来,我国政府在确定贫困县标准、安排扶贫资金、优惠金融信贷、发动社会参与、关注特殊群体等方面,对少数民族和民族地区采取了特殊的、倾斜性政策措施,使得这些地区贫困人口大幅减少,贫困发生率下降;农民收入快速增长,人民群众生活水平上升;地区综合实力较大提高。

关键词: 特殊   扶贫开发政策   少数民族地区    贫困    发展

 

缓解和消除贫困,实现全民族的共同富裕,是中国政府始终不渝的基本任务。由于历史、社会和自然条件等多方面原因,中国的贫困人口主要集中在农村,其中少数民族和民族地区尤为突出。目前,全国55个少数民族总人口1亿多,占全国总人口的8.4%;其中90%以上人口分布在贫困地区,涉及5个民族自治区、20个自治州、49个自治县的全部[1]。这些地区普遍存在生活条件比较恶劣、基础设施状况比较差、社会服务水平比较低、增收门路比较少的情况,因灾、因病、因学返贫的程度比较高,一直是国家扶贫开发工作的重点和难点。中国政府采取了很多倾斜性政策措施,有效地促进地区经济社会发展。

 

一、国家关于农村扶贫开发的政策措施

80年代中期以来,我国政府采取了一系列有针对性的扶贫开发政策措施,同时在农业税收、农村基础教育、农村医疗卫生和生态保护等方面进行了一系列改革,它们对包括少数民族在内的农村贫困地区产生了重大影响。

            1   中国农村扶贫开发政策和与扶贫有关的部门政策

类型

主要政策措施

全面实施时间

对象

开发式扶贫政策

移民搬迁

1983

贫困县

以工代赈

1985

贫困县

贴息贷款

1986

贫困地区

财政发展资金

1986

贫困县

科技扶贫

1986

贫困地区

社会扶贫

1986

贫困地区

贫困地区义务教育工程

1995

西部地区

小额信贷

1996

贫困地区

整村推进

2001

贫困村

劳动力转移培训

2004

贫困县

产业化扶贫

2004

贫困地区

西部地区两基攻坚计划

2004

贫困地区

社会保障政策

五保户救助

人民公社化时期

农村三无人口

农村医疗救助

2002

农村贫困人口

农村低保、特贫救助

2003

农村特贫人口

农村最低生活保障制度

2007

农村贫困户

惠农政策

一费制改革

2001

农村中小学

中小学布局调整

2001

农村中小学

森林生态效率补偿

2001

生态保护区

退耕还林和退牧还草

2002

山区和牧区

粮食主产区粮食、良种和农机补贴

2003

粮食主产区生产者

新型合作医疗制度

2003

农村人口

农村税费改革

2004

农村人口

义务教育“两免一补”

2006

农村和部分试点城市贫困人口

减免农业税

2006

农村地区

四项农业补贴*

2006

农业生产户

资料来源:中国发展研究基金会组织编写:《在发展中消除贫困:中国发展报告2007》,北京:中国发展出版社,2007年,第9293页。注:“四项农业补贴”是指国家对种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农业生产资料综合补贴。

 

二、国家对少数民族扶贫开发的特殊政策措施

少数民族和民族地区的贫困问题比其他地区更加严重,不仅贫困面大,而且贫困程度深,人民群众的文化、意识、观念比较落后,扶贫开发也相对艰难一些。为了更快推动他们脱贫致富,国家对这些地区除了实行上述一般贫困地区的优惠政策外,还采取了一些特殊的扶持优惠政策,主要包括以下六大方面[2]

1)放宽了少数民族贫困县的扶持标准。1986年,国务院确定国家重点扶持的贫困县的标准是:一般贫困地区1985年全县农民人均纯收入150元以下,但对革命老区和民族自治地方县放宽到200(牧区300)以下。全国通过放宽标准而列入国家重点扶持的贫困县有62个,其中,少数民族自治地方有51个,占82%1986年首次确定的331个国家重点扶持贫困县中,民族自治地方有141个,占总数的42.6%

1994年国家开始实施《八七扶贫攻坚计划》,在确定的592个国家重点扶持贫困县中民族自治地方有257个,占总数的43.4%。从2001年开始实施的《中国农村扶贫开发纲要》,再次把民族地区确定为重点扶持对象,在新确定的592个国家扶贫开发重点县中,民族自治地方(不含西藏)增加为267个,占重点县总数的45.1%。同时,西藏74个县(市、区)整体被列入国家扶贫开发重点扶持范围[3]

2)在扶贫资金、物资上向少数民族贫困县倾斜。对少数民族贫困地区的银行贷款规模和化肥、柴油、农膜等农用生产资料的安排优先给予照顾。国家新增加的农业投资、教育基金、以工代赈、温饱工程等扶贫资金和物资,少数民族贫困地区的分配比例明显高于其他地区,是投放的重点。据统计,从19942000年,国家共向民族八省区(内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆、贵州、云南、青海)投入资金432.53亿元,占全国总投资的38.4%;其中财政资金194.15亿元(含以工代赈资金127.22亿元),占全国的40%;信贷资金238.38亿元,占全国的37.8%[4]。“十五”期间,国家累计安排民族地区以工代赈资金140亿元,约占全国总规模的45%;支付贫困群众劳动报酬22亿多元 [5];为民族地区易地扶贫搬迁试点累计安排资金48亿元,约占全国易地扶贫搬迁试点资金总量的85%,搬迁贫困群众100万人。2006年国家就安排民族地区易地扶贫搬迁资金约7亿元,搬迁贫困人口14万人。

国家对西藏地区在资金上更是给予了特殊的支持。据统计,西藏自治区成立40年间,西藏财政支出共计875.86亿元,其中的94.9%来自中央补贴。近10年来,共计援助资金及物资101.66亿元(不含中央同期的117个援建项目的资金)[6]

3)为民族地区安排专项资金。一是国家在1990年设立了“少数民族贫困地区温饱基金”。“温饱基金”最初使用范围覆盖了当时141个少数民族贫困县中的117个县,到1994年增加到257个少数民族贫困县;资金规模也相应增加,从1990年的4500万元增加到1997年的l亿元,仅19901997年,“温饱基金”共计安排54035万元,实施项目563个。“温饱基金”的设立,极大地改善了少数民族贫困地区的基础设施和基本生产条件,促进了当地支柱产业的形成和发展,有效地带动了少数民族贫困群众解决温饱问题。

二是中央财政在1992年设立“少数民族发展资金”,解决少数民族和民族地区生产生活中的特殊困难和问题。这一专项资金最初实行有偿使用,1998年后改为无偿使用。19982006年的九年间累计安排了近40亿元,仅2006年这笔专项资金规模达到5.7亿元[7]

此外,中央财政先后安排了少数民族重点贫困县新增财政扶贫资金、新增发展资金、国家贫困地区义务教育工程、西部地区两基攻坚工程、少数民族语言电影电视译制扶持、西部地区少数民族广播电视工作补助等一系列专项资金,有力地推动了民族地区发展。

4)金融信贷方面实行优惠政策。一是对没有偿还能力的贫困户所欠的扶贫贷款,适当延长其还款期限,停止逾期罚息,并允许停息挂帐;二是尽量减少贫困县购买国库券任务,对贫困户免国库券;核定贫困县上交税收基数,超收全留等。三是对民族贸易企业继续实行低息、低税,对民族贸易企业经营的农副产品和少数民族生产生活必需的工业品继续实行价格补贴,对生产少数民族特需用品的定点企业所需流动资金和中短期设备贷款,以及“民族贸易县的民族贸易企业”的流动资金给予低息贷款,利率优惠1.08个百分点,1988年起提高到优惠2.88个百分点。四是从80年代中期开始,对少数民族聚居的贫困地区实行信贷扶贫政策,贷款利率先是执行优惠1.44个百分点,后来执行优惠2.88个百分点。

5)发动全社会力量参与民族地区的扶贫工作。一是国家组织实施“东西扶贫协作”。1996年,沿海9省市和4个计划单列市对口帮扶西部10个省区,后来在2004年又增加厦门和珠海对口帮扶重庆市(表2)。这些对口帮扶地区涵盖了绝大部分少数民族贫困县市。

                 2  东西扶贫协作对口帮扶关系

东部发达省市(援助方)

西部欠发达省份(受援方)

北京市

内蒙古自治区

天津市

甘肃省

上海市

云南省

辽宁省

青海省

山东省

新疆维吾尔自治区

江苏省

陕西省

浙江省

四川省

福建省

宁夏回族自治区

广东省

广西壮族自治区

大连、青岛、深圳、宁波市

贵州省

厦门、珠海

重庆市

 

1996年开展东西扶贫协作到2006年底,东部各省市向西部贫困地区无偿捐资49.7亿元;实施项目6.6万个,投资620.7亿元;为西部省区市有组织安排劳务输出人员179.2万人次,劳务收入达136.2亿元;帮助西部贫困地区进行各种人才培训28.08万人次;援建学校4131所;引进各种科技实用技术2138项;修建公路10053.4公里;建设基本农田308.4万亩;兴修人畜饮水工程,帮助解决了212.4万人、760.5万头牲畜的饮水困难 [8]2007年,东部向西部提供财政援助5.47亿元,社会捐款1.21亿元,东西双方共有4091家企业签订合作协议[9],为解决民族地区贫困人口的温饱问题作出了重大贡献。

二是国家通过组织和动员各级扶贫办以外的非职能政府部门和企业参与对口扶贫开发。目前,有272个中央国家机关企事业单位,定点帮扶481个国家扶贫开发工作重点县,占全部重点县的81%[10]。例如,国家林业局从1987年开始承担黔桂九万大山地区6个地(州、市)19个县的对口帮扶任务,涉及区域内265个乡(镇)和19个国有林场,总人口540多万人,少数民族人口占72.4%。至2007年底,林业部对口扶贫已累计安排建设投资近15亿元,黔桂九万大山地区已有111多万农民告别了贫困[11]

三是积极提倡和动员社会力量和社会资源参与民族地区的扶贫开发,这些社会力量包括各民主党派、社会团体、民间组织、民营企业和志愿者,以及国际发展援助机构和友好人士。他们开展了“希望工程”、“光彩事业”、“天使工程”等等有声有色的社会扶贫活动,支援了民族地区各项事业的发展。

6)加强对特殊民族地区和人口较少民族的扶贫开发工作。一是加强牧区的扶贫工作。1987年,国务院召开“全国牧区工作会议”,制定了牧区扶贫的有关政策措施,落实了每年5000万元的牧区扶贫专项贴息贷款,确定了27个重点扶持的牧区贫困县(其中26个县是少数民族自治地方),将牧区的扶贫工作纳入到全国扶贫工作的整体规划之中。从1986年到1993年,中央和地方仅投放在内蒙古、新疆、青海三省区的“防灾基地”建设资金就达53458万元,帮助这些地区进行基本条件和基础设施建设。19951997年,国家对牧区草原建设各项补助专款共计42680万元,极大地促进了牧区的经济发展。

二是对人口较少民族地区进行重点扶贫。我国55个少数民族中有22个人口在10万人以下,是人口较少民族,主要分布在10个省区中的86个县640个行政村。到2005年,这640个行政村中还有145个村没有通公路,90个村没有通电,368个村没有安全饮用水,355个村没有卫生室,235个村没有小学,279个村没有通电话,274个村没有通邮。许多村呈整体贫困状态,有四分之一的人口温饱问题没有得到解决,其中绝对贫困人口19万,占总人口比重近20%。中央政府对此非常重视,从2000年起组织实施“兴边富民行动”,采取特殊帮扶措施,重点解决边境地区、人口较少民族聚居地区的基础设施建设和贫困群众的温饱问题。20058月,国务院审议通过《扶持人口较少民族发展规划(2005-2010年)》,提出通过5年左右的努力,使人口较少民族聚居的行政村基础设施得到明显改善,群众生产生活存在的突出问题得到有效解决,基本解决现有贫困人口温饱问题,经济社会发展基本达到当地中等或以上水平[12]

 

三、少数民族地区扶贫开发取得显著成效

经过近30全社会各方面的共同努力,少数民族和民族地区经济社会发展迅速,贫困人口大大减少,人民群众基本生产生活条件得到明显改善,扶贫开发工作取得了显著成效。

1贫困人口大幅减少,贫困发生率下降。

由于统计原因,我国并没有80年代少数民族和民族地区绝对贫困人口的准确数据。按照1982年第三次人口普查,全国少数民族人口数6643.4万人,其中90%居住在贫困地区,匡算下来,少数民族贫困人口接近6000万。“八七扶贫攻坚计划”实施前的1993年,全国8000万贫困人口中80.3%在中西部,总人数6400多万,其中绝大多数是少数民族人口。

在国家特殊扶贫开发政策下,少数民族和民族地区贫困人口大大减少。据新华网消息,到2002年底,已有3600万少数民族和民族地区贫困人口解决了温饱问题[13],贫困人口减少到1322万。国家统计局的农村贫困监测结果显示,到2006年末民族自治地方(包括5个自治区、30个自治州、120个自治县)农村贫困人口948万人,贫困发生率7.1%,占全国绝对贫困人口总数的44.1%;初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口为1587万人,占全国低收入人口的44.7%(表3)。

 

3  近年我国农村及少数民族地区贫困和低收入人口比较   (单位:万人,%

地区

年份

绝对贫困人口

低收入人口

 

 

规模

减少量

贫困发生率

规模

减少量

低收入人口比重

全国农村贫困状况

2000

3209

——

3.5

6213

——

6.7

 

 

 

 

 

 

 

2001

2927

282

3.2

6103

110

6.6

2002

2820

107

3.0

5825

278

6.2

2003

2900

80

3.1

5617

208

6.0

2004

2610

290

2.8

4977

640

5.3

2005

2365

245

2.5

4067

910

4.3

2006

2148

217

2.3

3550

517

3.7

2007

1479

669

1.6

2841

709

3.0

地区

年份

规模

减少量

贫困发生率

占全国比重

规模

减少量

低收入人口比重

占全国比重

民族自治地方

2003

1304.0

18.0

8.1

45.0

2694.8

——

16.7

48.0

2004

1245.6

58.3

7.8

47.7

2287.7

407.1

14.3

46.0

2005

1170.4

75.2

6.9

49.5

2048

239.7

12.0

50.4

2006

948

222.0

7.1

44.1

1587

461.0

11.8

44.7

民族八省区

2004

955.3

——

6.7

36.6

1647

——

11.6

33.1

2005

879.7

75.3

6.2

37.2

1458.7

187.1

10.2

35.9

2006

797

82

6.5

37.1

1293

166

10.5

36.4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

资料来源:20002006年全国农村贫困状况数据、2006年少数民族地区和民族八省区数据来自国家统计局农村社会经济调查司编:《中国农村贫困监测报告2007》,北京:中国统计出版社,2008年。其余年份数据来自国务院扶贫办网页http://www.cpad.gov.cn

 

按国家民委数据,到2006年底,少数民族地区农村绝对贫困人口为1211万人,占全国农村贫困人口的比重为56.4%;农村低收入人口为1974万人,占全国的55.6%[14]。虽然绝对量和相对量仍然比较大,但相比于80年代中期,少数民族地区贫困人口从6000万减少到1200多万,平均每年减少240万人,贫困发生率从33.7%[15]下降到7.1%,减贫效果显著。

根据国家统计局对全国265个少数民族扶贫工作重点县(简称少数民族扶贫重点县)贫困监测抽样调查显示,2006265个少数民族扶贫重点县农民人均收入低于693元的绝对贫困人口约458万人,占全国592个国贫县农村贫困人口的21.3%,占全国农村总贫困人口的36.2%;按958元的低收入标准计算,人均纯收入低于此标准的少数民族扶贫重点县农民约1057万人,占全国592个国贫县农村低收入人口的29.8%,占全国农村低收入人口的34.0%(表4),少数民族扶贫重点县贫困程度有所减轻。

 

4  2006年少数民族扶贫重点县与全国农村贫困状况比较  (单位:万人,%

地区

绝对贫困人口(人均收入低于693)

低收入人口(人均收入低于958)

规模

贫困发生率

上年发生率

规模

低收入比重

上年低收入比重

全国农村贫困人口

2148

2.3

2.5

3550

3.7

4.3

全国592个扶贫重点县

1266

6.3

7.1

3110

15.4

18.0

265个少数民族扶贫重点县

458

8.5

10.5

1057

19.6

22.8

资料来源:国家统计局农村社会经济调查司编《中国农村贫困监测报告2007》,北京:中国统计出版社,2008年。

 

2)农民收入快速增长,人民群众生活水平大幅度提高。

1980年,民族自治地方农村居民人均纯收入仅76元,与全国农村居民人均纯收入之比是12.52;到2006年末,民族自治地方农村居民人均纯收入达到2517元,与全国农村居民人均纯收入之比是11.43。在近30年的扶贫开发过程中,少数民族地区农民收入增长速度总体上比较平稳快速(图1)。

    

1  民族自治地方农村居民人均纯收入增长趋势

 (资料来源:根据《中国统计年鉴2008》和《2007中国民族统计年鉴》数据整理。)

 

2006年末,少数民族扶贫重点县农民纯收入为1831元,其中工资性收入477.8元,占26.1%;家庭经营性纯收入1217元,占66.5%;人均转移性收入104.8元,占5.7%,与全国扶贫重点县水平相当;国家的扶贫救济、粮食直补、退耕还林还草等惠农政策直接增加了少数民族农民转移性收入[16]。在生活支出方面,少数民族农民家庭支出总量和结构都有了较大变化,恩格尔系数大大降低,与全国扶贫重点县比较接近。而且,从全国农村贫困人口和低收入人口来看,少数民族扶贫重点县农民人均纯收入和消费支出情况都要乐观一些(表5)。

 

5  2006年少数民族扶贫重点县农村人均纯收入和生活消费支出  (单位:元)

指标名称

全国农村

全国贫困农户

全国低收入农户

国家扶贫重点县

少数民族扶贫重点县

一、农民人均纯收入

3587.0

613.8

868.9

1928.4

1831.0

1.工资性收入

1374.8

169.5

255.4

644.2

477.8

2.家庭经营收入

1931.0

378.8

550.8

1144.0

1217.0

3.财产性收入

100.5

7.9

10.1

31.8

31.3

4.转移性收入

180.8

57.6

52.6

108.2

104.8

二、人均生活消费支出

2829.0

664.9

902.4

1679.7

1614.6

1.食品

1217.0

462.3

591.6

840.3

848.9

恩格尔系数(%)

43.0

69.5

65.6

50.0

52.6

  2.居住

469.0

59.9

82.3

242.1

238.0

  3.文化教育

305.1

24.4

45.1

100.8

92.5

  4.医疗保健

191.5

26.1

41.3

135.4

126.9

  5.交通通讯

288.8

27.8

47.3

168.4

127.5

  6.其他

357.6

64.4

94.8

192.7

180.6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

资料来源:根据《中国农村贫困监测报告2007》数据整理。

 

3)地区综合经济实力有较大提高,各项社会事业繁荣发展。

通过扶贫开发,少数民族和民族地区经济增长迅速,国民生产总值大幅提高,财政收入大大增加,产业结构得到调整和优化,教育、卫生等社会事业逐步繁荣。特别是地方财政收入,从198031.1亿元增长到2006年的1279.9亿元,地方自我增长能力不断增强(图2)。

 

   

2  民族自治地方国内生产总值和财政收入变化

       (资料来源:根据《中国统计年鉴》各年数据整理。)

 

总结近30年少数民族和民族地区经济社会发展成就,我们发现,正是国家执行和实施了特殊的扶贫开发政策,不仅帮助当地群众逐步摆脱贫困,提高生活水平,也帮助这些地方改善了基本生产生活条件,提高了地方综合实力。虽然目前这些地区仍然是我国贫困人口最集中的区域,贫困程度深,脱贫致富难度大,但是,党中央和政府已经采取更加有效和倾斜性的政策措施,少数民族和民族地区的发展将会越来越迅速。

 

参考文献:

[1] 国务院新闻办公室:《中国的农村扶贫开发白皮书》,人民日报2001-10-16,第5版。

[2] 中广网:“我国对少数民族地区扶贫开发特殊政策”,http://www.cnr.cn2005-01-21

[3] 国务院新闻办公室:《中国的民族区域自治白皮书》,中央政府门户网站http://www.gov.cn2005-05-27

[4] [1]

[5] 新华网:“中央财政对民族地区扶贫投入比上年增加3亿多元”, http://www.xinhuanet.com2006-12-26

[6] 国务院新闻办公室:《西藏的民族区域自治》,新华网http://www.xinhuanet.com/2004-05-24

[7] 国家民委经济发展司,国家统计局国民经济综合统计司编:《中国民族统计年鉴2007》,北京:民族出版社,2008年,第193页。

[8]曹洪民:“中国东西扶贫协作战略及其效果”,国家扶贫办www.iprcc.org.cn2007-12-20

[9]国务院扶贫开发领导小组办公室:《全国东西扶贫协作工作会议纪要》,《扶贫工作动态》2008年第4期。

[10]中国政府网:“国务院扶贫开发领导小组副组长、国务院扶贫办主任刘坚接受中国政府网专访”,http://www.gov.cn2006-11-23

[11]国家林业局:“林业对口扶贫二十年 黔桂农民脱贫逾百万”, 国家扶贫办www.iprcc.org.cn2007-12-10

[12]国家民委:《扶持人口较少民族发展》,国家民委网页http://www.seac.gov.cn2007-06-06

[13]新华网:“我国已有3600万少数民族和民族地区贫困人口脱贫”,http://news.xinhuanet.com2002-12-27

[14][7],第223页。

[15]李实,古斯塔夫森:《八十年代末中国贫困规模和程度的估计》,《中国社会科学》1996年第6期。

[16]国家统计局农村社会经济调查司编《中国农村贫困监测报告2007》,北京:中国统计出版社,2008年,第4243页。

Special Poverty Alleviation Works Push Forwarded the Development of the Ethnic Areas

Li Zhong-bin

Abstract:  Since the reform and opening up, China's government has taken some special policies and measures, such as determining the standard for poverty counties, offering financial credit, launching communicable helps and concerning the special groups, to promote the development of the ethnic areas. Today, the poverty population reduces significantly, the incidence of poverty falls off, the income of the farmer rapid growth, the living standard of the people rises, and the overall strength increases.

Key Words:  special; poverty alleviation works; the ethnic areas; poverty; development



收稿日期:2008-9-

[1]国家软科学研究基金(编号2007GXQ4B121)、国家民委科研基金(编号MSY07008)资助。

[2]陈全功(1971-),男,湖北罗田人,中南民族大学副教授,主要研究农村贫困问题。李忠斌(1965-),男,土家族,湖北利川人,中南民族大学教授,主要研究中国少数民族经济。