民族教育投资体制改革及政策建议*

李忠斌

(中南民族大学,湖北·武汉  430074)

摘要:民族教育投资体制改革应坚持“有进有退,适度竞争”的原则,应建立起以国家为主、地方为辅的投资体制、设计双赢的民族教育投资体制、建立补偿性民族教育投资体制、建立起以就业为导向的民族教育投资体制、建立起以产业为导向的民族教育投资体制和建立起规范的民族地区义务教育财政转移支付制度,提出了相应的对策建议。

关键词:民族发展;教育投资;体制改革;政策建议

*本文为国家社会科学基金项目“人口较少民族地区人力资源开发战略研究”(批准号:06BMZ033)前期成果之一。

 [作者]李忠斌(1965-),男(土家族)。湖北利川人,中南民族大学经济学院,中南民族大学中国少数民族经济研究所所长,博士,教授,研究方向:民族经济学、科技进步与区域发展。

 

Education for Nationalities Investment Organizational Reform and Policy Suggestion

Li zhong-bin

AbstractThe article believed that, the education for nationalities investment organizational reform should persist "has has draws back, moderate competition" the principle, should establish take the country primarily, the place the education for nationalities investment system, the establishment compensating education for nationalities investment system which for the auxiliary investment system, designs double wins, establishes gets employed as the guidance education for nationalities investment system, establishes and establishes the standard take the industry as the guidance education for nationalities investment system the multi-national area compulsory education finance shift payment system, put forward the corresponding countermeasure proposal.

KeywordsNational developmentEducation investmentOrganizational reformPolicy suggestion

Li Zhongbin: Prof, College of Economy, SCUFN, Wuhan 430074

 

改革开放以来,我国教育财政逐步形成了以政府财政拨款为主,多元化、多渠道筹措教育经费的新体制。政府财政拨款实行中央和地方分担,以地方财政为主的制度,规定了财政性教育经费和教育财政拨款增长的原则和数量,开征了城乡教育费附加,非义务教育普遍实行上学缴费的制度,以及发展校办产业和有偿服务,社会捐资、集资等多种教育投入形式。针对民族教育的特殊性,要进一步深化民族教育投资体制改革,总的思路我认为应该坚持“有进有退,适度竞争”的原则,让投资主体选择愿意进入的领域,在竞争中实现效益的最大化和效用的最大化。因此,我们要在坚持该原则的基础上,在以下几个方面对民族教育投资体制进行改革和进一步深化。

 

一、建立起以国家为主,地方为辅的投资体制。

我们在前面对国家承担教育投资的必要性进行了分析,指出教育具有“公共产品”性质,具有很强的正外部性,教育培养的人才是国家经济增长不可或缺的重要资本,是国家未来发展的希望,所以政府必须在每年的财政收入中拿出相当份额投资于教育,政府是教育特别是基础教育投资的主要承担者。

按照国务院办公厅《关于完善农村义务教育管理体制的通知》,农村义务教育实行在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。县级人民政府对农村义务教育负有主要责任,省、地(市)、乡等地方各级人民政府承担相应责任,中央政府给予必要的支持。根据通知精神,县级人民政府对本地区农村义务教育负有主要责任。具体为:负责抓好本地区中小学的发展规划、布局调整、建设和管理;负责制定本县教职工编制方案,根据省政府核批的教职工编制总额,核定学校的教职工编制;决定农村中小学校长任免,负责教职工的人事管理和教师队伍建设以及培训工作;保证教育事业费的法定增长,确保教职工工资按时足额发放;保证农村中小学的正常运转和师生安全;安排校舍建设和危房改造资金,组织实施农村中小学危房改造和校舍建设,改善办学条件;治理农村中小学乱收费;指导农村中小学教育教学工作;加强对乡镇教育工作的督导评估。

教育管理体制的改革扩大了地方办教育的自主权,对增加地方教育供给,合理调整学校布局,改善教师工资待遇,实现教育均衡发展,真正实现教育公平有重要的意义。但我们也要看到,“以县为主”的管理体制也存在一些需要讨论和解决的问题,如以县为主后,镇、村推御责任,不再承担教育投资义务,学前教育成了无人照管的真空地带。

更重要的一点的,由于民族地区大都是贫困地区,经济总量小,财政自给水平低,很多地方连发放工资都成问题,哪有资金投入到教育中来。以县为主的教育投资体制使地方财政的负担更重,如果解决不了地方财政的收入问题,其教育投资肯定是有限的,甚至是变相减少的。在这里我们以西藏的财政收支状况作简要说明。

2004年,西藏GDP实现211.54亿元(如图1),按可比价格计算,比上年增长12.2%。其中:第一产业增加值43.33亿元,增长4.9%;第二产业增加值57.61亿元,增长17.4%;第三产业增加值110.60亿元,增长12.8%。人均GDP7779元。从GDP增长速度看是超过了全国平均水平的,但有一点要注意,那就是西藏GDP总量是很小的,和一个发达地区的县市水平差不多。

 

 

 

 

 

 

数据来源:1995-2005年《中国统计年鉴》

1  西藏国内生产总植(亿元)

2004年,完成地方财政收入11.99亿元(如图2)。其中一般预算收入10.02亿元,增长22.9%。在一般预算收入中,增值税增长14.5%,营业税增长8.5%。地方财政收入占GDP的比重为4.7%。同样要指出的是,中央财政补贴构成西藏财政收入的主要来源。我们从国家自1978年到2002年国家财政补助占西藏财政总收入的百分比就可看出,1978104%左右,1980111%左右,1981105%,在1984年达到了最高,中央财政补助占总收入近118%,以后便呈现出了下降的趋势,1985105%19861987年各占100%,到了1987年便下降到100%以下,到1992年时,只占了90%左右。随后10年,国家的财政补助一直维持着95%左右。也就是说,西藏GDP增长与国家财政补助高度相关,当国家的财政补助西藏的建设资金越来越多的时候,西藏的生产总值也随之成正比例的增加。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

数据来源:1995-2005年《中国统计年鉴》

2 西藏财政收入与支出(十亿元)

 

除财政收入以外,我们更应该看到的是,其财政支出规模很大,已是其财政收入的十几倍,成了事实上的入不敷出的财政收支局面。在这样的财政水平下,能够有多少钱用于教育是不确定的,是难以保证的。

我们再用一个具体的事例来说明。20046月,中央教育科学研究所教育与人力资源研究部对贵州省德江县的教育情况进行了考察,在他们的报告中提到:德江县教育经费缺口大,经评估测算所需各项经费总额5817万元人民币。其中校舍建设4900万元,图书、仪器添置324万元,资料84万元,培训20万元,贫困生救助396万元,扫盲40万元,县乡“两基”陈列室36万元,工作经费120万元。但可预算资金来源3800万元。其中中央省地专款2036万元,20042005年财政转移支付1500万元,2004年免费提供教科书资金170万元,“5321”工程126万元,部门帮扶254万元,银行贷款1500万元。目前尚差234万元难以筹措。截止2004520,资金到位情况:中央省地专款到位710万元,县自筹496万元,部门帮扶到位91.145万元,“5321”工程126万元。[①]

针对民族地区经济发展的实际情况,尤其是县级财力薄弱的实际情况,我有两点建议:一是对民族教育投资进行分类指导,实行以国家为主,地方为辅的教育投资体制,国家承担绝大部分教育投资,地方政府负责管理和实施;二是在条件成熟时,对民族地区农村基础教育实行真正意义上的费用全免,也就是农村孩子读书家庭不需要支付任何教育费用,且能享受到一定的生活补助,将此作为落实民族政策的重要内容。

国家承担绝大部分教育费用到底有没有可能?韩洪文[②]作了一个粗略的估算可作参考:2003年国家财政收入突破2万亿元大关,达到21715亿元,增收2812亿元;2004年突破25千亿,达到26396亿元,增收4681亿元。2005111,全国财政收入比上年同期增长18.5,其中,中央财政收入15560.98亿元,增长17.5;地方财政收入13380.92亿元,增长19.8%。全国财政支出25326.28亿元,增长17.3%。其中,中央财政支出6659.9亿元,增长6.2;地方财政支出18666.38亿元,增长21.8%。从财力上讲,中央财政应可以将义务教育阶段的教师工资(目前只算农村)负担下来。从数据上测算,粗略估计中国农村小学教师有380万人,如果中央政府能够保证其每月500元的收入,需要人民币232亿元。全国农村还有中学教师223万人,如果保证其每月800元收入,总费用是214亿元。两项加起来是446亿元,2002年全国财政总收入的2.3%。而只占2005年中央财政收入的2.8%。

 

二、设计双赢的教育投资体制。

所谓双赢的教育投资体制,就是我们在制度安排时,既要发挥政府投资的主导作用,同时要给其他投资主体提供足够的发展空间,实现其投资的预期目标。这种制度安排不在于选择谁是赢家,而在于选择不同的重点领域,也就是前面提到的要“有进有退”。如此,在政府和其他主体投资的客观效果上是不存在明显界限的,或者说二者是连续的或补充的,因为各自的投资均产生了大量的正外部性,均推动了民族教育的发展。所不同的是,在某些领域,如基础教育阶段,社会其他主体参与、介入的积极性不高,在有的领域如教育培训、中、高等教育领域的投资则十分积极,这与他们的投资动机相关。因此,为了实现双赢的结果,政府应逐步减少对中、高等教育的投资,把更多的投资机会留给社会其他主体,相反,此时政府则要加大基础教育的投资,把主要的资金和资源用于基础教育。如此制度安排就是一个双赢的结果,不仅符合投资各方的利益,也符合国家利益。

 

三、建立补偿性教育投资体制。

建立补偿性的民族教育投资体制在前面已论及,主要是基于以下原因:第一是民族地区教育培养了大批的人才,可这些人才却极少回到民族地区,一个简单的道理就是民族教育为民族地区所带来的收益不足以补偿其付出的成本,因此,需要建立起一种补偿制度,让得到民族教育益处的地区和单位通过货币形式对其进行补偿。第二是民族教育培养的人才(尤其是农村人才)大都在为城市服务,农村家庭及个人所付出的培养成本也得不到补偿,使得业已存在的城乡收入差距继续存在,所以也急需建立起一种补偿机制来实现成本与收益的均衡,通过教育来缩小民族地区的城乡差异。按照经济学原理,理应按照“谁受益、谁投资”的原则来解决农村教育投资的问题。由于农村教育的受益方是城市经济,可以考虑通过加大国家财政对农村基础教育投资的力度,让农村基础教育真正的受益方来支付这个投资成本,从而实现农村基础教育的投资主体与受益主体的统一,这必将有力地促进农村基础教育的发展,增加农村人力资本和城市人力资本的积累,为农村和城市经济发展积累强大的后劲。同时,由于国家财政分担了许多原本需要农村家庭分担的教育支出,将为农村家庭节约大量的生产资金,这笔资金直接用于农村生产将会为农村经济的发展提供直接的收益,这种现实的收益又必将有助于提高家庭对教育的支出,进一步加大人力资本投资,从而形成教育投资的良性循环。

陈永正[]等完成的研究报告认为,发展农村教育对于城乡居民收入差距的影响具有不确定性。从短期看,农村孩子的受教育程度的提高,必然会导致农民家庭支出的增加和收入的减少,因为要培养子女接受更高水平的教育就要求农民家庭必须付出相应的代价:一方面,承担的学费、生活费等必然与子女受教育的时间成正比;另一方面,具有劳动能力的子女接受教育的机会成本便是出外打工为家庭挣得的收入。因此,农村教育的发展在短期内不但不能缩小城乡居民收入差距,反而有可能会扩大这种差距。当然,从长期来看,农村教育的发展提升农村人力资本的巨大作用会对缩小城乡居民收入差距产生深远的影响。但是,教育提升农村人力资本的作用必须在这些受教育者充当农业生产要素时才有意义。目前令人忧虑的是,由于工业化和城市化所产生的位差的吸引,受教育程度越高的人越倾向于向城市流动,成为城市居民,这就出现了农村承担基础教育成本是给城市工业培养劳动力的结果,农村教育的直接受益者转化为城市居民,从而使农村教育投入与城乡居民收入差距的关系难以确定。

 

四、建立起以就业为导向的教育投资体制。

以就业为导向,就是要让教育投资最终通过学生的充分就业及其就业收入来促进民族教育的良性发展,提高民族教育投资效率。就当前的情况而言,由于大学毕业生就业出现一定程度的困难,供给大于需求,出现了就业率的下降和就业后报酬的下降,使很多人对读大学后能否实现其家庭和个人的预期产生了怀疑。而人们让孩子接受更高层次教育的目的之一就是要孩子能有份好的工作,有稳定的收入。当这个出口一旦出现梗阻,它向后波及的就是基础教育,直接影响人们对基础教育的投资。当前的实际是,学生初中毕业后很多人不再选择接受高一级的教育而是在家务农或外出打工,而这又直接威胁到高等教育的生存。如果此循环不破,双向影响带来的后果便十分严重。正因为如此,我们在设计民族教育投资制度的时候便要充分考虑到这个因素,疏通就业渠道,激活上游投资。 正如云南省临沧地区教育局罗开华在“农村贫困地区教育需求问题简析”一文中所说,政府应当正视我国存在城乡二元经济结构的现实,像实行农产品保护价一样,对农村大中专毕业生的就业给予政策上的倾斜,至少要保障农村大中专毕业生的就业率不低于平均水平。实际上,相对于庞大的农村人口而言,农村大中专毕业生的比例是很小的,提高他们的就业率,最主要的目的还是在于刺激农村教育需求,重新唤起广大农村家长和中小学生的期望,完成义务教育阶段的学习。

如何建立起以就业为导向的民族教育投资体制?第一是在高等教育阶段,切实转变教育观念和教学方式,培养社会需要的人才,实现人才供给与需求的大致均衡;第二是在民族地区的基础教育阶段,实行与地方产业发展相联系的人才培养方案,让这一部分人即使未接受高等教育也能从事有较高技能要求的职业,能直接为地方、家庭和个人带来收入。第三,建立全国性的劳动力市场,促进劳动力流动,通过流动使得报酬平均化,充分发挥市场力量对收入差距的收敛作用。我国东西部城乡居民收入分配的不平等不仅源自资金、管理要素的不平等,而且主要表现在劳动力、技术要素的不平等。因此,国家要打破在劳动力市场方面存在的东西分割局面,建立全国范围的劳动力市场。今后还应大力促进西部地区劳动力自身素质的提高和身份的平等,普及西部民族地区教育,提高基本素质,使西部民族地区城乡居民能够平等参与全国统一市场就业,以此扩大西部城乡劳动力输出力度,增加西部民族地区城乡居民的收入。如此一来,投资的重点仍然要放在基础教育阶段,因为培养技能型的人才需要更大的投入。政府应在具有竞争性的高等教育阶段减少投资,将这部分减少的投资集中用于民族地区的基础教育,通过两头的作用来打通整个通道,实现良性互动。

 

五、建立起以产业为导向的教育投资体制。

我们所培养的人才归根结蒂应该为民族地区经济发展服务,让各类人才成为民族地区经济增长的重要投入要素,变成能带来巨大收益的人力资本。要做到这一点,必须有相应的对接平台,那就是和产业发展相适应的培养和投入机制。如果我们培养的人才与民族地区的产业发展实际脱节,一方面使人才感到学非所用,无用武之地,另一方面是投资的浪费,因为人才的增量不能给民族地区带来应有的边际收益。

民族地区的产业结构总体上看是第一产业所占份额大,第二、第三产业还很落后。第一产业的劳动力可以说是处于饱和状态的,只不过是具有高素质的劳动力过少。第二、第三产业的从业人员较少,同样也存在素质不高的问题。鉴于西部地区经济发展滞后和产业结构不尽合理,首先要把发展二、三产业特别是能够带动大量人口就业的劳动密集型二、三产业作为解决居民收入的重要环节来抓;其次,西部地区有大量的人力资源,劳动力价格在世界上具有竞争优势,只有加快中小企业的发展,特别是非公有制中小型企业的发展,才能打通城镇失业人员和农村劳动力转移的通道。为此,学校培养人才的目标指向就要随之转变,其投资的重点也要随之转变。那就是要为民族地区培养更多的第二、第三产业,包括高科技产业所需要的各类人才和高素质的技术工人。

基于此,政府和其他主体对民族地区的教育投资,除继续加强基础教育投资外,民族地区的职业技术教育、远程教育、技能培训等方面的投资要随之跟上,积极发展民族地区各层次的职业技术教育,解决好培养的人与产业脱节的问题。正规教育是人力资本增加的主要途径,职业教育或“在干中学”则为另一个重要途径。农村的职业教育的投资主体和受益主体在很大程度能够有机统一,因为农村的职业教育主要是进行各种农业生产技能培训或其他与农业生产和农村生活有关的技能培训,而这种技能是可以直接应用于农业生产和农村生活的。这种教育由于其受益在农村,能够直接增加农村家庭的收入,因此农民也愿意在这方面进行投资。但是我国民族地区的农村,并没有提供这样的职业教育机会,或者提供的职业教育不切合实际。发展职业教育,不仅可以提高农业生产效率,同时也有利于在另一种意义上转移农业剩余劳动力,那些接受了相关技能培训的人在农村从事一些与农村生活密切相关的职业。

 

六、建立起规范的民族地区义务教育财政转移支付制度

义务教育财政转移支付是指上级政府根据下级政府在其管理所地区的义务教育时所产生的财政缺口,对下级政府给予的用于义务教育发展的财政补贴。

根据边际效益递减规律,在一个地区或行业,当资本的投入增加到一定程度时,再增加一单位(I)的资本投入,其效益就会减少。如果把这部分新增资本投入到其它地区或行业,产生的机会效益就会增加。我国东西部之间、城乡之间义务教育发展水平的差距明显。在东部地区,义务教育比较发达,在义务教育财政转移支付过程中,如果再进行专项补助,势必会产生义务教育投资边际效益递减的趋势。而西部贫困地区和农村地区,义务教育发展水平较低,还处于义务教育投资边际效益递增阶段。因此,应该侧重于对义务教育发展水平还不够高的贫困地区财政进行转移支付,提高义务教育财政转移支付资金的使用效益。

我国财政转移支付大都以教育专项资金的形式下拨,主要包括:(1)国家贫困地区义务教育工程;(2)中小学危房改造工程;(3)职业教育专款;(4)师范教育专款;(5)义务教育专款;(6)特殊教育专款;(7)少数民族教育专款;(8)助学金。国家近年来加大了对西部及民族地区的财政转移支付,从1995年到2000年,中央财政拨款39亿元作为贫困地区义务教育专款,加上地方各级政府配套的资金,整个工程资金投入总量超过了100亿元。“工程”资金重点投向《国家八七扶贫攻坚计划》中确定的贫困县,部分投向经济困难、基础教育发展薄弱的省级贫困县。19951997年资助中西部地区的383个贫困县,19982000年资助西部469个贫困县,受益学校5万多所。

考察我国实行的财政转移支付,还存在一些问题:

(1)现行的转移支付制度结构不合理,转移支付的调节效果甚微。税收返还以地区税收水平为基础,富裕地区得到的多,贫困地区得到的少,保持了原有的利益格局,没有起到促进教育公平的作用。

(2)专项转移支付量少面窄,多为一次性投入,不能缩小地区间经常性经费差距。以中央专项资金投入最多、规模最大的“国家贫困地区义务教育工程”为例,199520006年间中央对21个省、市、自治区852个县总共才投入39亿元。平均每年只有 65亿元。相对于义务教育年实际支出1 500亿元左右的水平,作用极为有限。

(3)缺乏规范化管理和监督机制,义务教育转移支付被挪用、截留。

(4)配套性补助中配套比例设计不合理。“国家贫困地区的义务教育工程”要求省及以下各级政府一律按12的比例配套,但只有配套资金的比例,却没有明确规定省、市、县、乡各级政府的责任。截至 20029月底,中央共拨付30亿元专款,省级财政配套1115亿元,地方自筹了3574亿元,共计投入了7689亿元,中央财政转移支付的比重只有地方财政的40%左右。另一方面,配套资金超出了许多贫困地区的负担能力,使基层财政负债累累,进一步加重了地方政府和农民的负担。[④]

(5)未能根本解决义务教育公用经费短缺问题。已有的转移支付项目以“普九”和改造危房为目的,以土建等硬件建设为投入重点,不是以平衡经常性的教育事业性经费为目的,因而未能从根本上改变我国落后地区及民族地区义务教育公用经费短缺的问题。

(6)目前省级政府基本上跟从中央政府实施转移支付项目,其主动性和积极性还没有表现出现。在有的民族地区,往往以财政困难为由对配套经费一拖再拖,有的作象征性的配套,真正有积极性的是向上级政府争取更多名目的财政转移支付,使得财政转移的效果打了折扣。

 要建立起规范的民族地区义务教育财政转移支付制度,建议做好以下几个方面的工作:

第一,调整一般性转移支付的结构,实施有条件不封顶配套转移支付。中央政府对地方政府的财政转移支付会产生收入效应和替代效应。财政转移支付收入效应是指地方政府接受了中央政府的补助款后,可支配收入增加,从而放松课税努力,从而私人部门的收入增加。财政转移支付的替代效应是指地方政府接受了中央政府的财补助款后,提供公共产品的实际成本下降,从而倾向于扩大公共产品供给规模。财政转移支付方式不同,产生的收入效应和替代效应也不同。无条件财政转移支付只产生极强的收入效应,而有条件不封顶配套财政转移支付则既有收入效应,也有替代效应。[⑤]

假定地方政府提供两种公共产品AB,中央财政转移支付时指定只能提供公共产品B而不能用于A,且要求地方政府按11的比例提供配套。在转移支付前,预算约束线CD,社会无差异曲线为ICDIE点相切,这时地方政府分别提供GAGB的公共产品。如图3所示。

实行财政转移支付后,新的预算约束线变为CD,0DDD,即地方政府可提供公共产品B的能力增加一倍,新的社会无差异曲线ICD相切于E,这时,两种公共产品的供给数量分别为GA GB。由此可见,中央对地方有条件不封顶配套财政转移支付产生了替代效应和收入效[⑥]应。由于提供公共产品B的成本相对较低,地方政府愿意提供更多的公共产品;由于地方拥有更多的财力,可以把节省下来的财力提供更多的公共产品A

因此,在对民族地区教育实施财政转移支付时,更多地实施有条件不封顶配套的财政转移支付,以刺激地方政府提供更多的公共产品――教育。

第二,进一步加大专项转移支付力度,使之成为民族地区义务教育经费的稳定来源。为此,扩大专项转移支付规模,增加人员经费等固定支出,把一次性投入逐步转变为稳定的经常性经费。对配套性补助要重新设计和确定较为合理的配套比例,使之与各级政府的财力相匹配。

第三,实施民族地区义务教育转移支付的监督机制,防止转移支付被挪用。通过立法来加以规范,加强监督,在义务教育专项拨款的分配、使用和管理等各个环节进行监督。

第四,借鉴国外的成功经验,制订科学、合理的义务教育转移支付测算制度。计算义务教育转移支付额度需考虑义务教育标准支出和义务教育标准收入,同时也要考虑下级政府对义务教育的财政努力程度。测算经费需求和财政负担能力时,要采用因素法,严格按标准公式分配,公式中包含了受助对象无法控制的因素,分配资金的多少也不受地方政府教育决策的影响。



参考文献:

[①]中央教育科学研究所,德江县山川育才学校考察调研报告[DB/OL]http://219.234.174.136/rlzy/2005/wendang/20050401.doc

[]韩洪文,我国义务教育投资体制变迁轨迹分析[DB/OL], http://www.21our.com/print.asp?id=1056010

[]陈永正,关于中国城乡收入差距的若干问题()[J],《国民经济管理》2006年第1期。

[]褚萍,我国义务教育财政转移支付制度的优化与重构[J],内蒙古师范大学学报(教育科学版),2006(01)

[] 朱柏铭,公共经济学[M],杭州:浙江大学出版社,2002年版,P.357